民办学校税收辨析 作者：大漠微尘 税务机关干部     时间：2022-04-09    来源：一览税典微信小程序

2022年3月，某市一非营利民办高校以其收取的学费等收入被税务机关课以巨额企业所得税而准备增加学费住宿费，该事件被吵得沸沸扬扬。我们暂不评判对学费住宿费征收所得税是否恰当，也不分析学校借机提高收费是否合理，但，还是应对此轩然大波有所警醒，对学校税收状况给以必要的关注。尤其民办学校，更应引以为戒，借此机会走出对税收惯常的思维误区。由此，有必要讨论几个常见的关键问题。

    一、 免缴增值税事项并不必然免缴企业所得税

      免缴增值税事项并不必然免缴企业所得税，这是由税种设计原理决定的。对学校提供的教学服务收入免缴增值税，是对某些“特定服务行为”给予的税收优惠，而且，这个税收优惠是有特定条件的，即：首先，只对学历教育学校的教学收入免税，培训机构提供的非学历教育不免税； 其次，只能对学历教育中自“在籍生”处收取的教学收入免税；再次，只能对明确列举的学费、住宿费等收入免税，对列举之外的收入不免税，这在财税（2016） 36号《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》附件三第八条中已写的非常清楚。这个税收优惠与学历教育学校身份无关，不管是公办学校，还是民办学校；也不管是营利性民校，还是非营利性民校，均一视同仁。 企业所得税则不同，其并不对特定行为征税，而是对学校各种行为形成的经济后果征税，而且，还要综合考虑其他各种因素，对学校一个纳税年度各种因素形成的累计成果根据相应政策确定如何征税，包括减除不征税收入免税收入和以前年度亏损等。这就势必造成这样一个结果，即：学校提供的增值税免税服务项目有可能征税，也有可能不征税，比如住宿费等；学校提供的增值税应税活动必须征税，比如卖给学生的服装费；学校未提供服务的活动有可能征税，也可能不征税，比如受赠收入和银行存款利息等。对这些收入是否征免企业所得税，就与学校身份有一定关系了，尤其是与是否营利性有关联了。所以，认为高校住宿费等免缴增值税就必然不缴企业所得税是缺乏法律依据的。

    二、公办学校也是增值税和企业所得税纳税人，与公办学校享受同等待遇的非营利民办学校就必然也要缴增值税和企业所得税

      首先，公办学校也不是增值税的当然免税主体。如前所述，公办学校也只能是对明确列举的符合条件的学费、住宿费等收入免税，其他服务项目依然缴纳增值税。故，传统认为公办学校一定不缴增值税的观点是错误的。因为，任何一所学校都不可能没有报刊等废旧物资的处理，都有可能存在临街门市出租。

      其次，公办学校必然缴纳企业所得税。既然企业所得税是对各类有收入的单位和组织征税，那么，任何一个学校都是法定的企业所得税纳税人，这一点毋庸置疑。《企业所得税法》第一条规定：在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织（以下统称企业）为企业所得税的纳税人，依照本法的规定缴纳企业所得税。据此，公办学校作为事业单位，其也需缴纳企业所得税。

      《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五十四条　民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。据此，民办学校也一样需要缴纳增值税和企业所得税。一些非营利民办学校认为可以享受公办学校税收待遇，即可免税的想法是缺乏法律依据的。

    三、 如何保障享受与公办学校同等的税收优惠政策

      众所周知，无论税法如何规定，需要缴纳所得税的公办学校在现实中却普遍并未缴纳，如此，非营利学校要“享受与公办学校同等的税收优惠政策”，不使这个法律规定变成“口惠而实不至”的一纸空文，就很有必要在立法层面与时俱进多方协商进行跨部门合作研究。

      事实上，公办学校实行收支两条线，所收的学费住宿费等需要上缴财政，纳入财政预算外监控。这些学费住宿费等虽来自学生，但通过上缴财政，即变成了类似国家财政性资金，只是未列入预算之内，其再由学校使用，即带有类似“财政拨款”的味道。非营利性民办学校的学费和住宿费等虽也是按照教育物价发改等部门批准收取，且与公办学校上述费用性质相同、用途相同、结余管理方式相同，其最终结果也是举办者不能享受而只能继续用于教育事业，即便破产学校剩余资产也只能用于教育事业，在性质上是在民政部门登记的民办非企业单位，为从事非营利性社会服务活动的社会组织，符合《企业所得税法》第二十六条和《企业所得税法实施条例》第八十四条第一款之七项免税资格认定基本条件，甚至，政府还可接管变为国有，但其究竟是否真正可以获得免税资格，还要根据该条第二款“前款规定的非营利组织的认定管理办法由国务院财政、税务主管部门会同国务院有关部门制定”来操作。目前，如要合法免税，就应同时具备财税（2018）13号《财政部 国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》第一条所规定的八项条件。只有真正具备这些条件，且被财政和税务部门确认符合条件后才能免税。并且，只有5年有效期。在有效期内被发现不再符合条件的，还要补税。

      更重要的是，虽然，非营利学校资金是自己收取使用的全封闭运转模式，但，其只是接受主管部门对账户的监管，与公办学校需要财政下拨资金还是一定区别的，即他的资金未有“财政过手”这个形式。虽然，公办学校和民办学校的资金都全部用于教学，但是，公办学校的办学结余是掌握在国家这个举办者手中的，他是可以对此进行支配的。相反，非营利民办学校虽是举办者自己出资，其却不能支配办学结余，该办学结余只能沉淀在学校并继续用于办学，也即其比公办学校资金沉淀在学校还要更彻底、更完整、更具强制性。

      现行税法对上缴财政并纳入财政预算外监控的公办学校学费住宿费等收入给与免税，应是站在资金运转角度考虑。遗憾的是，其未对非营利学校自收自支并完全沉淀在学校办学上的该等收入做出规定。令人尴尬的是，对公办学校该等收入免收是“法有明文”，但，对符合财税（2018）13号文免税资格的非营利学校该等收入如何处理却无明文规定。如根据法理尤其根据《民促法条例》第五十四条规定推定，似乎应是可以比照执行的。

      笔者认为，既然，《民促法》及《民促法条例》规定了非营利民办学校享受国家规定的税收优惠政策，那么，在目前具体政策缺位的前提下，似应：

      第一、在政策上，需在2021年9月《民促法条例》落地后出台可操作性的专门文件来保障教育法体系与税法体系完美对接，特别是企业所得税、增值税等均应出台具体可操作性的政策，避免学校和税务机关各执一词，而导致“非营利学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”形同虚设，口惠而实不至，也避免其免税待遇无限扩张，对民办学校税收无法管控。只有切实落实政策优惠，才是真正用法律去认真贯彻党中央国务院提出否认对非营利学校“鼓励和支持”的教育方针。

      第二、在税收优惠政策执行上，应实事求是，最大限度贴近公办学校。非营利学校享受与公办学校同等的税收优惠政策，既要在法律层面上享受，更要在具体执行上真的可以享受。既然公办学校与非营利民办学校身份“公”“私”有别，则，必然导致其在包括资金运转等管理上存在差异性。但，国家既然以《民促法》和《企业所得税法》等法律以“法”的方式给其“同等优惠”，若再纠缠于某些领域的区别，而不能与时俱进去大胆落实“法”的原则和立法精神，就应思考造成税务机关在“法有明文”的执法原则下，不敢轻易对缺乏文件支撑的事项做出免税决定的根源是否是制度设计存在缺漏，以及消除这个障碍的方式、渠道和办法。

      毋庸讳言，《民促法》《征管法》《企业所得税法》均由全国人大制定，其自然有权作出法律解释，且，一旦各法律在表述上不严密甚至有冲突有罅隙，也只能由其解释。《所得税条例》《民促法条例》由国务院制定，其也可对条例间如何进行业务融合做出解释。免税政策由财政部和税务总局制定，民办学校政策由民政部、教育部以及工商部门、人力部门等制定，其也可实行多部门跨部门协商，出台具体政策。惟其如此，基层税务部门执法也才能在法律精神指引下真正有“明文”可依托，才敢也才能“精准执法”，而不是靠法律推理和逻辑判断，也才不会导致全国各地对公办学校基本不征所得税，对民办学校很少征所得税，对哪些收入免税哪些不免缺乏统一标准和范围，从而导致教育行业税收管理不规范、不科学、不健全、不公平，地区差异较大，执法千差万别。

    四、非营利学校免税的“非营利收入”包括什么

      《企业所得税法》第二十六条规定：企业的下列收入为免税收入：（一）国债利息收入；（二）符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益；（三）在中国境内设立机构、场所的非居民企业从居民企业取得与该机构、场所有实际联系的股息、红利等权益性投资收益；（四）符合条件的非营利组织的收入。根据该条第四项规定，只有非营利学校才能免税。那么，是否非营利学校所有收入都能免税？单看这一条似乎是。但是，任何法律条款都有特点存在环境，都不能孤立适用。看法律条款的适用环境绝不能断章取义。单独从一个整体法律体系中抽出一条来单独使用，就会背离法律的本意。对于符合条件的非营利组织什么“收入”免所得税，2019年新修订的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》有明确规定，其第八十五条规定：企业所得税法第二十六条第(四)项所称符合条件的非营利组织的收入，不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入，但国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。一般而言，《企业所得税法》及其《条例》历来是对应企业所得税的计税依据“应纳税所得额”来描述事项的。其直接把“免税收入”排除在了应纳税所得额的计算之外，比用“免税收入所对应形成的那部分利润”更科学。这是因为任何一个单位均有权决定自己收入的使用用途，“免税收入”并一定要完全用于“免增值税应税项目”，不必然就一定作免税项目之用。就学校而言，免缴增值税的学费、住宿费等形成的“结余”可继续用于教学事业，包括增添教学设施，改善师生生活待遇等，不一定就必然用在直接教学之上。

      那么，学校的什么收入才是税法口径的“非营利性收入”，才可免缴企业所得税呢？笔者认为：

      首先，应包括所有企业都可享受的免税收入，即第二十六条规定的四项免税收入。但，非营利学校实际只能享受该条第（一）项国债利息收入，这是因《民促法》限制了他不能对外投资，其不会有投资的股息红利收益。

      其次，应包括其作为非营利组织而享受的第二十六条规定的第四项免税组织可以享受的特殊政策。对此，《财政部 国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税〔2009〕122号）具体规定了5项收入。其在第一条规定： 非营利组织的下列收入为免税收入：（一）接受其他单位或者个人捐赠的收入；（二）除《中华人民共和国企业所得税法》第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入，但不包括因政府购买服务取得的收入；（三）按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费；（四）不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入；（五）财政部、国家税务总局规定的其他收入。

      不可否认，122号文列举的除了第五项兜底条款之外的四项收入均是非营利组织所普遍应享有的普惠制免税收入，但是，除此之外，就一定是《企业所得税条例》第八十五条所称的“非营利组织从事营利性活动取得的收入”吗？这就是极易导致非营利学校与税务机关争议的核心问题。要解决这个问题，就必须考虑《公司法》与《民促法》等法律适用条件。对于在工商登记机关登记的以营利为目的的公司取得的收入当然是营利性质，这个很容易理解。营利学校是以营利为目的的获取“微利”性质的组织，其性质与公司一样，都是谋求利益，故，其活动应是营利活动。虽然，对其获取的学费、住宿费等收入也免增值税，但，其是以获取利益为目的的，而且，举办者可以分红，还可以处置所有资产。虽然，其不称之为公司，学校老板叫做举办者不叫股东，但，其是可以分红谋利并拥有学校资产的。这亦不难理解。

      与营利学校相反，非营利学校之所以必须非营利，关键就在于举办者是不能获取学校办学结余的，是不能取回投资的，更是不得享有学校财产的。说到底，其实质与举办者出资“捐建”学校并无本质区别。故，其在本质上从源头上就应是“非营利活动”，其取得的收入也应被打上“非营利”的烙印。至少，对法律给予免增值税的那些学费、住宿费等直接服务教学的收入似应认定为“非营利性”收入更合情合理。

      五、《民促法》如何对接《企业所得税法》等税法体系

      首先，《民促法》和《企业所得税法》均属全国人大制定，属于平等的法律关系，应互相尊重。《企业所得税法》规范的是全部企业和组织关于缴纳企业所得税事项，具有一般法法性质。《民促法》规定的是民办学校的综合事项，对民办学校的法律约束具有普遍性，但，在纳税方面相对于税法而言，其规定就具有特殊性。站在纳税角度，其关于民办学校纳税的规定之于税法体系似乎就应具有一般法与特殊法的味道。如此，其规定应优先考虑。

      其次，《民促法》对民办学校的特殊规定决定了它必须根据自身特点去对接税法体系。新《民促法》于2017年1月1日实施，《民促法条例》于2021年9月1日实施，而《企业所得税法》于2008年1月1日实施，其时尚正在执行老《民促法》。要求《企业所得税法》能预测10年后《民促法》的重大变化，并做出前瞻性规定是完全不现实的。《财政部 国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》也是2009年出台实行的，其也未必能专门考虑到学校不同于那些接受捐赠或者单纯进行资金管理或者收取会费度日的非营利组织，需要“教学经营”，向公司一样进行实体操作，因而需要取得各种与教学有关的直接收入和非直接收入。虽然，财税（2016）36号文对直接教学收入免征增值税做出明确规定，但，企业所得税却未能此作出明确规定。毋庸讳言，现行的财税〔2009〕122号文亟需根据社会变化及时完善，特别是第（五）项“财政部、国家税务总局规定的其他收入”这一规定，更应对那些类似非营利学校一样需要靠向被服务者收取运转费用维持运转的组织，哪些是“非营利活动”性质做出具体规定。税法滞后社会发展是不可避免的客观事实。在具体的“非营利活动”范围规定未出台之前，似应实事求是，根据“举办者不能取回投资和分红以及获取校产”来推断其“根本不具营利目的和结果”，并进而推断其取得的“教学活动”不具营利性，与教学活动相关的学费住宿费等不具营利性。至少，对法律免增值税的明确事项列入所得税免税收入范围似应更具现实意义，也应更为稳妥。

      六、非营利性学校能否用其资产作为纳税担保

      首先，法律允许非营利学校财产能被担保和执行。《民促法条例》是允许学校破产的。其第五十条第四款规定：对于因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校，应当向人民法院申请破产清算。由此，其既然可以对外举债，是否可以担保就值得在《民法典》《物权法》《不动产登记管理办法》等各个法律层面进行研究。

      其次，法律并未禁止非营利学校所有财产做担保。《民法典》虽禁止非营利性民办学校抵押教育设施，但未禁止非营利性民办学校对自身所拥有的其他财产、权利等进行抵押或质押。即非营利性民办学校除教育设施之外的财产、权利等应是可以进行抵押、质押的，这些财产可以以抵押、质押等形式作为担保，那么，就理应可以作为让与担保的标的。如此，对非营利学校教育设施外的资产，比如临街门市房产、非教学用的汽车等应是可以作为担保物的。

      再次，《纳税担保试行办法》作为特殊规定应予尊重。虽然《民促法》《民法典》并未禁止非营利学校用非教学设施提供担保，但，2005年7月执行的《纳税担保试行办法》（国家税务总局令第11号） 第九条规定：国家机关，学校、幼儿园、医院等事业单位、社会团体不得作为纳税保证人。《纳税担保试行办法》作为一个规章，虽然貌似已与其后公布的上位法发生冲突，但，其作为担保中的一个分支办法，应属特殊规定，其规定即便有待与时俱进予以完善，但在修改之前仍应予以尊重。故，就目前而言，非营利学校是不宜以自身财产进行纳税担保的。

    七、非营利学校可否被税务强制执行

      《民办学校分类登记实施细则》第七条规定： 正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。第八条规定： 实施本科以上层次教育的非营利性民办高等学校，由省级人民政府相关部门办理登记。实施专科以下层次教育的非营利性民办学校，由省级人民政府确定的县级以上人民政府相关部门办理登记。据此，非营利学校是从事公益事业的教育机构，属于在民政局登记的非企业单位。如上所述，《纳税担保试行办法》中税务部门也是将非营利学校作为事业单位来对待的。

      《税收征管法》第四十条规定：从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施。那么，对于非营利学校这个事业单位可否进行税务强制执行就需要慎重对待。毕竟，《纳税担保试行办法》并未将其列为一般意义的从事生产、经营的纳税人看待。而且，税务强制执行是比纳税担保要更加严厉的税务强制管理手段。学校用自身财产担保，税务机关因其特殊身份都不予接受，再要执行其财产似乎也应考虑其特殊身份，要综合考虑执法效果和社会效果的统一。

    八、税务争议解决渠道

      首先，税务机关应立足实际加强政策辅导。这是代价最小也是最容易的促进和谐税收秩序不受冲击的基础。《税收征管法》第七条规定：税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。对于长期以来被所谓“免税单位”所误导的学校、医院、养老院、幼儿园等单位，税务机关应主动加强政策宣传，以引导其主动缴税为主。特别是该类行业税收政策规定的不甚详细是不容回避的客观事实，管理不到位也是历史欠账，各地掌握政策不一更是由来已久的现实障碍，加之存在的税收政策盲区较多，涉及各类法律法规较多，就更应及时根据社会发展研究税收政策，防止因政策滞后社会发展引发税收矛盾，做到既可“精细服务”，又能“精准执法”。

      其次，保障纳税人申辩权是培育纳税意识的重要渠道。《税收征管法》第八条规定：纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。　纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情况保密。纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为。学校虽存在很久了，全国早已数十万计了，但，对税务机关而言仍是新事物，仍应培育其纳税意识。既然，法律规定学校有申辩权，税务机关就应给与其充分的陈述申辩权，乃至举行听证。这样，事实越讲越透彻，道理越讲清晰，尽量达成共识，从源头上减少避免发生不必要的税务纠纷。

      再次，在执行中注重法律救济缓冲。在做出重大不利于学校的征税决定前、在下达催告书后，都要给与学校充分的陈述申辩权，不要怕麻烦，理只会越辨越明，以理服人，才会减少对抗。

      最后，依法启动法律救济。当实在无法达成共识后，就可以先复议后诉讼。在复议中，还要不断沟通，上下沟通，请示研讨；左右沟通，引入各方面各领域专家讨论，税企协商，互相妥协，努力在法律和事实之间找到平衡点，努力争取和解，以维护和谐的税收征纳环境，共同促进民办学校健康发展，切实落实中央鼓励支持民办教育事业发展的治国方略。

（作者：大漠微尘 税务机关干部，来源：一览税典微信小程序）

---

免责声明：本网部分文章和信息来源于国际互联网，本网转载出于传递更多信息和学习之目的。如转载稿涉及版权等问题，请立即联系网站所有人，我们会予以更改或删除相关文章，保证您的权利。