（一）税法上高收入群体的概念

《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》（国税发〔2006〕162号）规定，从2006年1月1日期，年所得12万元以上的纳税人，在纳税年度结束后3个月内，应当向当地主管税务机关自行办理纳税申报。此后，年收入12万元以上的纳税人普遍被认为属于高收入人群。2016年，国家税务总局印发的《纳税人分级分类管理办法》（税总发〔2016〕99号）第十一条规定：“自然人按照收入和资产分为高收入、高净值自然人和一般自然人。高收入、高净值自然人是指税务总局确定的、收入或资产净值超过一定额度的自然人。”但是，有财税专家回应：“我国不同收入的人群和不同程度贫富差距的地区存在着较大的差距，高收入群体和低收入群体只是相对性的概念，不是绝对性的概念。”故需要结合本地区经济发展总体水平、收入的来源渠道等因素综合判断。可以肯定的是，高收入群体包括两种：一种是达到一定收入标准的高薪群体；一种是收入（如财产转让所得、利息所得等收入）多元化形成的高收入群体。本文所研究的高收入群体特指收入多元化形成的高收入群体。

（二）高收入群体个人所得税征管存在的主要问题

1.缴纳占比偏低。根据联合国开发计划署的统计数字，我国目前占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。但高收入群体缴纳个人所得税的比例很低，目前大部分的个人所得税收入来源于工薪阶层的工资性收入，产生这一现象的主要原因是个人所得税征管存在漏洞。我国实行的是个人所得税代扣代缴和个人申报纳税相结合的征收管理制度，工薪阶层缴纳的个人所得税是较为“真实”的，但高收入群体存在很多不主动申报的现象，而且其收入也并不透明，征管上缺乏其他的有效措施，这样的“漏洞”很大程度上导致工薪阶层成为个人所得税的纳税主体，有违公平。此外，高收入群体收入的主要来源是资本所得和财产所得，这些属于非劳动所得，较难征收，导致高收入群体个人所得税流失现象频繁出现。

2.个人所得税政策和征管制度有待完善，税负不均衡不合理。税负不均衡是指社会各阶层所缴纳的个人所得税与其所得并不对应。在实践中就存在这样的现象，如占有社会资源较多的高收入者不纳税或是缴纳很少的个人所得税而一般的工薪阶层则承担了大量的个人所得税。

通过图1（略）可以看出，在2008～2010年工资薪金所得、劳务报酬所得和稿酬所得占个人所得税总收入的平均比重为65.11%。2011年，基本减除费用由每月2 000元提高到3 500元，工资薪金所得、劳务报酬所得与稿酬所得占个人所得税总收入的比重有所下降，但2012年之后这一比重又呈逐步上升的趋势。2018年第四季度开始，基本减除费用调整到每月5 000元，2019年这一比重即下降为63.55%。由此可见，工薪阶层是缴纳个人所得税的主要群体，税负压力较大。高收入群体收入的主要来源不是工资薪金收入，而是财产性收入，其税负反而较轻。此外，我国不同地区间的收入差异较大，东部地区的人均收入高于西部地区，相应地，税负也存在地区不均衡问题。

3.高收入群体纳税意识较低。2008年，年所得12万元以上纳税人自行申报的人数约为240万人，仅仅占全国个人所得税纳税总人数的3%。这反映出高收入群体存在自主纳税意识淡薄的问题。近几年，随着个人所得税改革的逐步深化，包括高收入群体在内的纳税人的纳税意识有了很大提高，但高收入群体偷逃税案件仍偶有发生，纳税意识仍存在较大的提升空间。

（三）问题成因

1.高收入群体从事税收违法行为的成本低、处罚力度小。目前我国对偷逃税行为的处罚远远小于纳税人所获得的收益。《税收征管法》第六十二、六十四条规定：“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款”“纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”。这样的惩罚力度，对于高收入群体而言难以起到威慑作用，反而会使得有的纳税人在巨大利益诱惑下选择偷逃税。因此，提高纳税人的违法成本，加大对偷逃税行为的处罚力度，迫在眉睫。

2.涉及高收入群体的针对性个人所得税政策有待完善优化、征管制度有待健全。科学、合理的个人所得税制度应该是使高收入者尽量多纳税，低收入者少纳税或者不纳税。但是，近年来的个人所得税改革主要集中于降低中低收入者的税收压力，涉及加强高收入群体个人所得税征管的措施较少。此外，高收入群体的逃税行为往往与现金交易有着千丝万缕的联系，国家也暂未出台防范现金交易逃避缴纳个人所得税的相关政策，这一政策漏洞也亟待完善。

3.缺乏良好的纳税环境。首先，针对高收入群体个人所得税征管的配套技术措施有待提升。高收入群体个人所得税的税源较分散、隐蔽性较强，税务部门与市场监管、社保、银行等部门之间的信息共享不充分，缺乏有效的配合与监控，导致存在漏征漏管现象。其次，税务机关的纳税服务质量有待提升。有的税务机关片面注重硬件设施的建设，忽视了对税务干部纳税服务质量和业务能力的提升，导致有的税务干部的纳税服务意识依然停留在表面，税收宣传、政策辅导不到位，致使纳税人对税收政策的了解程度不深，纳税遵从度不高。最后，对高收入群体尚未形成实质性的奖优惩劣机制。

（一）美国对高收入群体征收个人所得税的主要征管措施

在美国，个人所得税是财政收入的主要来源，且个人所得税收入的主要来源是占人口少数的富人，而非工薪阶层。美国十分重视对高收入群体的个人所得税征管，设立了专门的税务管理机构并把大量的人力投放在税务审计上。据统计，夏威夷州税务局从事审计领域的专业技术人员占总人数的55%以上，并且制定了十分严格的审计方案。现实中，很多高收入群体的主要避税方式是成立一家个人独资企业，将个人收入转化为企业的收入，将个人支出作为企业的费用支出以达到所谓“合理”避税的目的。美国的税务审计部门会将存在此类特殊避税行为的企业作为重点审计对象，如果发现企业只是通过滥用税收优惠条款以达到不缴税或少缴税的目的，税务审计会对企业的资产、损益、利益分配以及相关不合理费用支出进行重点检查。一旦查出企业存在偷逃税的情况，哪怕涉案金额很小或者属于初次犯错，相关责任人也会被罚得倾家荡产，如此严厉的惩罚机制有力打击了高收入群体的偷逃税行为。

（二）英国对高收入群体征收个人所得税的主要征管措施

英国的做法是每年都会根据物价指数的变动对个人各类所得的扣除项目进行调整，同时还会将纳税人的家庭情况考虑在内，如子女抚养教育，是否赡养老人，老人的健康程度，等等。这样的个人所得税制度能够真实反映出纳税人实际承担税收的能力，对于英国中低收入群体而言，能有效减轻其税负压力，也不会对高收入群体产生大的影响，有利于调节分配收入、实现税负均衡。此外，因高收入群体的主要收入来源是资本所得和财产所得，英国单独设立资本利得税，并充分考虑各个群体不同的收入水平，对于纳税人设置了两档税率：高收入者按40%的税率征收，对低收入者按20%的税率征收。具体而言就是，如果资本利得总额超过规定金额，则超过的部分采用40%的税率，而低于的部分仍采用20% 的税率。

（一）完善《个人所得税法》，提升依法治税水平

一方面，税务机关应明确划分高收入群体的具体标准。可以借鉴发达国家的做法，综合各个地区的经济情况、高收入群体的收入来源、地域差异等因素制定高收入群体的具体标准。另一方面，在标准明确后，应尽快制定具有针对性的税收法律文件，规范高收入群体的纳税行为。对于高收入群体的个人所得税纳税申报、缴纳等环节，要制定明确的操作细则；对于高收入群体常见的避税行为，要制定规范要领，明确界限和法律责任。

（二）优化制度设计，强化审计监督

1.适当降低最高边际税率。目前我国个人所得税实行的是超额累进税率，最高边际税率为45%。与大多数国家相比，我国的边际税率是较高的，过高的税率会刺激高收入群体的偷逃税行为。适当调整最高边际税率，一方面可以降低征纳双方的制度运行成本，另一方面可以减少高收入者的偷逃税行为，从而促进社会公平。

2.对资本所得、财产所得实行超额累进税率。高收入群体的主要收入来源为资本所得、财产所得，但我国个人所得税对于这两种所得没有区分金额大小，而是统一按照20%的比例税率征收，造成调节机制的缺位。因此，建议对资本所得、财产所得实行超额累进税率，结合高收入群体的具体收入情况，设置多个所得额级别，对应多级税率，所得额级别越高，适用税率档次越高。

3.对专项附加扣除费用实行地区差别标准。我国幅员辽阔，不同地区的经济、社会、教育、文化的发展程度并不一致，居民收入水平差异较大，但个人所得税专项附加扣除费用主要实行的是全国统一的标准，不利于发挥个人所得税调节收入分配的作用。因此，建议取消固定、统一的扣除标准，全部实行地区差别标准，由各地根据本地区的经济发展水平、居民收入水平、物价水平以及家庭情况等因素确定具体的标准。

4.成立专门的高收入群体税务管理机构。随着居民收入水平和财富水平的不断提高，高收入群体的收入来源也将多元化、复杂化，税务部门的征管难度将进一步加大。为进一步对高收入群体进行分类监控和风险识别管理，可以针对高收入群体成立专门的税务管理机构，同时配备数量充足、经验丰富的税务人员，实行专项管理，确保征管到位。

5.对高收入群体实施专项审计。首先，可以扩大高收入群体的税务审计范围，由税务部门实施专项税务审计，注重从全球财富的整体角度对个人收入、财富开展全面审计，加大审计力度。其次，应将高收入群体全部纳入审计范围，实行全覆盖，不再是抽样审计。最后，还要注重实行全面审计，确保高收入群体的所有收入、财富都已列入审计范围。

（三）构建良好的纳税环境，提高高收入群体纳税的积极性

真正解决高收入群体个人所得税征管问题，要从根源上提升高收入群体纳税的积极性，这就需要构建良好的纳税环境。首先，要提升个人所得税征管的配套技术措施。应用云计算、大数据等先进信息技术，实现多部门信息共享和智能化征管，实现对高收入群体个人所得税的有效征管。其次，应加强对税务干部专业知识和专业技能的培训，提高其业务素质和业务能力；强化税务干部的纳税服务意识，提升纳税服务质量，在税收征管过程中切实保护纳税人的合法权益。同时要加大税收宣传力度，开展形式多样、内容丰富并富有成效的税收宣传活动，普及税收常识，培育纳税文化。要通过税收宣传让税收“取之于民，用之于民”的思想深入人心，让纳税人切身感受到纳税带来的福利，鼓励引导纳税人增强依法诚信纳税的意识。最后，还要建立长效的惩罚机制和激励机制。一方面，要加大对偷逃税行为的惩罚力度，对一些偷逃税金额较大的典型案件应及时公布案件处理情况，特别是对涉及偷逃税案件的代扣代缴企业，应将其纳入税收违法“黑名单”，以儆效尤。另一方面，要对依法纳税、税法遵从度高的纳税人进行激励，可累积纳税人依法纳税的年度，不同的累积年限可给予不同的服务型奖励或税收优惠，以提升纳税人纳税意识，提高税法遵从度。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第7期。）